Множинне громадянство: що передбачає і хто матиме право

Множинне громадянство: що передбачає і хто матиме право

18.06.2025 13:04

Укрінформ

Верховна Рада ухвалила у другому читанні закон щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України

На тлі безпрецедентних демографічних викликів та найбільшої хвилі міграції в новітній історії нашої держави, Верховна Рада прийняла в цілому законопроєкт №11469 про введення інституту множинного громадянства в Україні. 243 депутатів проголосували “за”.

АНАТОМІЯ ЗАКОНУ: ЩО, КОМУ І НА ЯКИХ УМОВАХ

Закон покликаний врегулювати статус осіб, що мають український паспорт одночасно із громадянством іншої держави. Його головна мета, як зазначено у пояснювальній записці, «забезпечити умови для повернення українських громадян, які вимушено залишили Україну через агресію Росії, а також зберегти за ними громадянство України».

Ключова ідея – зупинити процес втрати зв'язку з мільйонами українців та адаптувати законодавство до глобальних реалій.

Аргументація влади спирається на невблаганні цифри. Віцепрем'єр-міністр – міністр національної єдності Олексій Чернишов констатує: «У 1991 році нас в Україні було 52 мільйони. Сьогодні на підконтрольній українському уряду території – трохи більше 30. За прогнозом ООН, це зниження буде тільки продовжуватися… Перед нами виклик національного масштабу». За прогнозами, до 2100 року населення України може скоротитися до 15 мільйонів. На цьому тлі, за словами урядовця, «множинне громадянство – один з інструментів, який допоможе зберегти майбутнє нації».

«Сьогодні — історичний день для України. Це рішення — важливий крок до збереження та відновлення зв’язку з мільйонами українців у світі», – підкреслив Чернишов.

Що конкретно пропонується?

Документ вносить зміни до Закону «Про громадянство», які передбачають:

Для громадян України: Можливість отримати громадянство іншої країни без втрати українського за умови, що ця країна входить до переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Пріоритет надаватиметься країнам ЄС, G7 та НАТО. Саме уряд отримає повноваження встановлювати та змінювати цей перелік без участі парламенту.

Для іноземців:

• Право на набуття громадянства України за скороченою процедурою для осіб українського походження;

• Впровадження нової процедури набуття громадянства для іноземців, які не мають українського етнічного коріння;

• Можливість отримати українське громадянство без вимоги відмови від наявного громадянства, крім випадків, коли йдеться про громадянство держави-агресора;

• Спрощену процедуру отримання громадянства для іноземців, які проходять військову службу в Україні (зокрема, право відтермінування складання іспитів до 2 років). Крім того, родичі іноземця, який загинув при виконанні службових обов’язків та мав право на тимчасове проживання, мають право стати громадянами України;

• Можливість набути громадянства «за визначні заслуги перед Україною» або якщо «становлять державний інтерес» (наприклад, науковці);

• Право на українське громадянство для осіб, яких переслідують у їхніх країнах з політичних мотивів;

Загальне правило і для перших, і для других: Незалежно від кількості паспортів, на території України особа визнається виключно громадянином України.

Очікування:

• Збереження зв’язку з українцями за кордоном;

• Стимул для повернення українців;

• Збільшення рівня інвестицій;

• Посилення громадянської дипломатії українців у світі;

• Додаткові податкові надходження;

• Залучення іноземних кваліфікованих фахівців.

Рада ухвалила закон про множинне громадянство

Важливо: Законопроєкт встановлює низку жорстких фільтрів. Категорично заборонено мати множинне громадянство з державою-агресором (Росією), або країною, яка не визнає територіальну цілісність і суверенітет України. Крім того, добровільне набуття громадянства РФ є прямою підставою для втрати українського паспорта. Окремо зазначено, що громадянство України не зможуть отримати особи, засуджені за тяжкі чи особливо тяжкі злочини, або ті, хто створює загрозу національним інтересам та безпеці.

МІФИ ТА РЕАЛЬНІСТЬ: КАБМІН АКТИВНО РОЗВІНЧУЄ ПОБОЮВАННЯ НАВКОЛО ЗАКОНУ

• Міф: Це загроза нацбезпеці. Правда: Закон забороняє множинне громадянство з державою-агресором, а громадянство РФ є підставою для втрати українського.

• Міф: Іноземці отримають паспорт без знання мови. Правда: Закон не скасовує вимог щодо знання мови, історії та Конституції. Однак у самому тексті проєкту є норма, що дозволяє іноземцям за спрощеною процедурою скласти іспити протягом трьох років після набуття громадянства, що викликає дискусії.

• Міф: Це легалізує паспортизацію на окупованих територіях. Правда: Навпаки, закон створює підстави для позбавлення громадянства тих, хто добровільно набуває паспорт РФ. Примусова паспортизація не є підставою для покарання.

• Міф: Посадовці зможуть мати подвійне громадянство. Правда: Для держслужбовців і суддів множинне громадянство залишається під забороною.

ЯК ЦЕ ПРАЦЮЄ: ПРИКЛАДИ МНОЖИННОГО ГРОМАДЯНСТВА

Щоб краще пояснити, як працюватиме система множинного громадянства, уряд наводить узагальнені приклади, які ілюструють, хто і за яких умов зможе зберегти або отримати українське громадянство, не відмовляючись від іншого.

Приклад №1. Українці, які хочуть зберегти громадянство України

Катерина, 24 роки

Народилася в Україні, має українське громадянство. Після початку повномасштабного вторгнення перебуває у Польщі під тимчасовим захистом.

Що зміниться:

• Зможе офіційно отримати громадянство іншої країни (наприклад, Польщі), не втрачаючи українське.

Володимир Шульман, 43 роки

Народився в Україні, виїхав до Німеччини ще в 90-х. Має два паспорти – український і німецький.

Що зміниться:

• Зможе офіційно зберігати обидва громадянства без ризику втратити українське.

Приклад №2. Іноземці, які хочуть отримати громадянство України

Надія, 36 років

Живе в Торонто, Канада. Етнічна українка.

Умови набуття громадянства України:

• Підтвердити українське походження;

• Скласти іспити (на знання мови та основ Конституції);

• Зберегти канадське громадянство;

• Не потрібно постійно жити в Україні;

• Її донька також отримає право на українське громадянство після матері.

Ларс Берг, 32 роки

Громадянин Норвегії, постійно не проживає в Україні.

Умови для отримання громадянства:

• Скласти іспити;

• Визнати Конституцію та закони України;

• Зберегти норвезьке громадянство;

• Постійно жити в Україні протягом 5 років;

• Мати дозвіл на імміграцію та легальні джерела доходу.

Тео Дюпон, 34 роки

Французький громадянин. З 2022 року служить в українській армії за контрактом. Нагороджений орденом «За мужність» ІІІ ступеня.

Умови для набуття громадянства:

• Зберігає французьке громадянство;

• Має право на відтермінування складання іспитів до 2 років;

• Достатньо 1 року служби;

• Не зобов’язаний підтверджувати джерела доходу;

• Не потребує дозволу на імміграцію.

ЯК ЦЕ ПРАЦЮЄ У СВІТІ: ВІД ЛІБЕРАЛІЗМУ ДО ПОВНОЇ ЗАБОРОНИ

Разом з Україною понад 130 країн світу вже давно визнали множинне громадянство, розглядаючи його як інструмент єдності та економічного зростання. Однак єдиної моделі не існує – кожна держава обирає свій шлях, виходячи з власних інтересів.

Більшість економічно розвинених країн, зокрема майже всі члени ЄС, США, Канада, Велика Британія, Швейцарія та Ізраїль дозволяють своїм громадянам мати кілька паспортів. Причини та умови для цього різняться. Наприклад, Ірландія та Ізраїль надають громадянство за походженням (репатріація). Іспанія за «Законом про пам'ять» дає паспорти нащадкам емігрантів, які свого часу виїхали до Латинської Америки. На Кіпрі можна отримати громадянство за інвестиції в економіку. Німеччина, яка раніше обмежувала цю практику, з 2024 року лібералізувала законодавство для представників не лише країн ЄС. Навіть Аргентина, хоч і з обмеженнями, визнає подвійне громадянство з Іспанією та Італією.

З іншого боку, близько 75–80 країн, переважно в Африці та Азії, не визнають множинного громадянства. Серед них – Китай, Японія, Індія, Саудівська Аравія, ОАЕ, Казахстан. У цих країнах добровільне набуття громадянства іншої держави автоматично призводить до втрати первинного. У Європі теж є противники цієї практики: подвійне громадянство не допускається в Австрії, Норвегії, Нідерландах, Монако, Словаччині, Естонії та інших.

Деякі країни, дозволяючи мати кілька паспортів, вводять певні обмеження. Наприклад, в Єгипті та Вірменії особи з подвійним громадянством не можуть обиратися до парламенту. Часто існують обмеження для осіб з подвійним громадянством щодо доступу до державних посад. Цей світовий досвід демонструє, що не існує універсального рішення, а успішність політики залежить від чіткості правил та врахування національних інтересів.

НАПЕРЕДОДНІ ГОЛОСУВАННЯ: ЕКСПЕРТНІ АРГУМЕНТИ «ЗА» І «ПРОТИ»

Перед голосуванням у другому читанні законопроєкт №11469 став справжнім полем битви для українських експертів, оголивши фундаментальні розбіжності у поглядах на майбутнє держави.

З табору критиків найгостріше виступав політолог Ігор Рейтерович. За його словами, ідея множинного громадянства сама по собі може мати право на існування: «Є багато країн, які дозволяють своїм громадянам мати два чи більше паспортів. Але важливо розуміти: у більшості таких країн дуже чітко й детально прописано, ким людина є з точки зору своєї держави походження. Там визначено, як саме вона має поводитися, які права має, а які обов’язки повинна виконувати щодо цієї країни. Тобто, сама концепція – не нова і не унікальна». Але її впровадження, наголошував експерт, потребує надзвичайно зваженого й системного підходу: «Я розумію логіку влади: мовляв, українців не 40 мільйонів, а значно більше, і цей глобальний ресурс варто використовувати. Але питання в тому, наскільки реально ми зможемо залучити цих людей? Наскільки вони, отримавши українське громадянство, будуть готові щось повертати державі? Чи просто матимуть додаткові права без зобов’язань?»

Відтак політолог акцентував на проблемі соціальної справедливості та відсутності чітко прописаних обов'язків. «Люди, які залишилися в Україні під час війни, воювали, працювали, втрачали – вони можуть поставити цілком справедливе питання: чому ті, хто виїхав, отримують додаткові преференції, тоді як ми маємо не тільки права, а й обов’язки?»

Ключовим моментом він називав відсутність норми про військовий обов’язок, наводячи приклад Ізраїлю, де «десятки тисяч ізраїльтян, які мали іноземні паспорти, повернулися до країни й пішли в армію», бо це їхній обов'язок за законом: «Вони (громадяни Ізраїлю, – ред.) не мають привілеїв без відповідальності. У нашому випадку така збалансована модель поки що не простежується».

Також він наголошував на праві голосу для людей, які фактично не живуть в Україні: “Право голосу має базуватись не лише на наявності паспорта, а й на реальному зв’язку з країною – проживанні, економічній діяльності, податковому резидентстві тощо. В іншому випадку, це виглядатиме як голосування "по приколу", за яке потім доведеться відповідати тим, хто залишився в Україні. Це ризикує розділити українців не на регіони, а на "своїх" і "віддалених"”.

Його позицію підсилювала спільна заява низки громадських організацій (як от Рух «Простір свободи», Мережа захисту національних інтересів “АНТС”, Всеукраїнський рух «Єдині», Громадянський рух «Відсіч», Громадський сектор Євромайдану тощо), які вимагали до другого читання усунути низку загроз, а саме: зробити іспити з мови, історії та Конституції обов'язковими до отримання громадянства; назвати перелік «дозволених» країн безпосередньо в тексті закону, а не окремою постановою Кабміну (остання вимога залишилася без змін, – ред.).

З іншого боку, політолог Володимир Фесенко представляв прагматичний погляд, називаючи ідею «правильною і актуальною», особливо з огляду на «багатомільйонну еміграцію». «Нам не можна втрачати цих людей. Після війни не всі повернуться. Плюс є велика діаспора. Діаспора і стара, наприклад, в Канаді, в Сполучених Штатах, у деяких інших країнах, в Бразилії чи в Аргентині. Діаспора, яка багато десятиліть тому ще сформувалася. І зараз нова, багатомільйонна еміграція. Фактично формується нова діаспора. І нам з цими людьми треба працювати. Я не виключаю, що багато хто з нової хвилі міграції з України може жити однією ногою за кордоном, а іншою в Україні. Саме через це необхідно (…) Інакше мільйони людей, які виїхали за кордон, залишаться, отримають спочатку можливість проживання за кордоном в іншій країні, а потім – громадянство. Але ці люди не хочуть втрачати зв’язок з Україною, зокрема громадянський», – наголошував він.

Адвокат Анна Даніель давала зважену юридичну оцінку, говорячи про документ як про «релевантний, продуманий і добре структурований», але також вказувала й на проблемні моменти: «податкові й військові зобов’язання: не врегульовано достатньо чітко», «потенційно можливим є вплив третіх країн через своїх громадян» на виборах, а «механізм декларування… може бути складним у виконанні».

КОНСТИТУЦІЙНЕ «РІЗНОЧИТАННЯ»: ЧИ СУПЕРЕЧИТЬ ЗАКОН СТАТТІ 4?

Центральний юридичний вузол експертної дискусії – це стаття 4 Конституції України, яка чітко говорить: «В Україні існує єдине громадянство». Протягом десятиліть ця норма трактувалася як пряма заборона подвійного громадянства.

Однак існує й більш гнучка правова позиція, на яку спираються автори ініціативи. Вони вказують, що повний текст статті звучить так: «В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом». Це, на їхню думку, дозволяє тлумачити «єдине громадянство» не як заборону мати паспорт іншої держави, а як принцип, згідно з яким у правовідносинах з Україною особа визнається виключно її громадянином.

Радник з правових питань мережі «Опора» Павло Романюк пояснює цю колізію історично. За його словами, в Законі «Про громадянство» 2001 року цей принцип отримав два тлумачення: по-перше, як заборона громадянства адміністративно-територіальних одиниць (наприклад, «громадянства Харківської, Київської, Одеської, Закарпатської, Донецької областей та ін.»), і по-друге, як визнання особи з кількома паспортами у правовідносинах з Україною виключно громадянином України. За його словами, казати про порушення Конституції складно, бо «це залежить від того, як ми розуміємо принцип єдиного громадянства».

Цю правову невизначеність міг би вирішити Конституційний Суд. І така спроба була. Ще у грудні 2021 року 99 народних депутатів звернулися до КСУ з проханням надати офіційне тлумачення статті 4. Це подання з'явилося після того, як президент Володимир Зеленський вніс попередній проєкт, що також передбачав множинне громадянство. Проте, як стало відомо, «до сьогодні КС ніяких рішень за цим поданням не ухвалював». Ця багаторічна мовчанка Суду, діяльність якого, на думку Ігоря Рейтеровича, «сьогодні фактично заблокована або принаймні серйозно обмежена», створила правовий вакуум. Це дозволило просунут у парламенті, оминаючи складну процедуру змін до Конституції. Втім, це ж створює і величезний ризик: ухвалений закон може бути в будь-який момент визнаний неконституційним, якщо Суд врешті-решт ухвалить рішення, що суперечитиме логіці законотворців.

Мирослав Ліскович. Київ

Події та кримінал